2021年9月7日，某區市監局對包裝公司做現場(chǎng)檢查，發(fā)現其車(chē)間內有在用電動(dòng)叉車(chē)一輛，該叉車(chē)無(wú)銘牌、無(wú)車(chē)牌，叉車(chē)兩側有“h200015”“合力叉車(chē)”字樣，該公司現場(chǎng)不能提供該車(chē)的檢驗、登記手續。某區市監局現場(chǎng)作出《特定種類(lèi)設備安全監察指令書(shū)》并當場(chǎng)送達該公司，要求其于2021年10月18日前采取以下措施予以改正或者消除事故隱患：1.停止使用未經(jīng)檢驗登記的叉車(chē)；2.不得使用無(wú)操作人員證的人員操作叉車(chē)。
2021年9月8日，某區市監局再次進(jìn)行現場(chǎng)檢查，核實(shí)涉案叉車(chē)牽引電動(dòng)機的出廠(chǎng)編號、型號及生產(chǎn)公司等信息。同日，某區市監局以該公司涉嫌使用未檢驗的叉車(chē)為由立案。2021年9月17日，某區市監局對該公司負責人進(jìn)行調查詢(xún)問(wèn)，其自認涉案叉車(chē)是2014年2月購置的二手叉車(chē)，沒(méi)有發(fā)票、銘牌、合格證、說(shuō)明書(shū)等任何出廠(chǎng)材料，未辦理檢驗、登記手續，叉車(chē)司機為其本人，無(wú)操作證件，并提交《叉車(chē)購買(mǎi)合同》《叉車(chē)來(lái)源保證書(shū)》、出售人身份證復印件以及該公司職工證明。后該公司分別于2021年9月30日、11月3日、11月4日向某區市監局提交了公司負責人的特種設備作業(yè)人員申請材料受理憑證、新購置叉車(chē)的《合格證明書(shū)》《特種設備檢驗意見(jiàn)通知書(shū)（1）》《機動(dòng)工業(yè)車(chē)輛定期（首次）檢驗報告》《特種設備使用登記表》《特種設備使用登記證》。
2021年12月17日，某區市監局作出行政處罰決定，對該公司處罰款3萬(wàn)元。該公司繳納罰款后向某區政府申請行政復議。某區人民政府經(jīng)審查，維持了涉案行政處罰決定。該公司不服，訴至法院。
山東省萊西市人民法院經(jīng)審理認為：根據《中華人民共和國行政處罰法》第六條的規定，行政處罰具有懲戒違法行為的性質(zhì)，同時(shí)也有糾正、預防和減少違法行為的功能。行政處罰的目的并不在于罰款本身，而是通過(guò)懲戒性的措施教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法，從而達到預防違法的實(shí)際效果。該法第三十三條第一款明確了有條件的“首違不罰”，即對于違法者，同時(shí)滿(mǎn)足初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正三個(gè)條件的，行政機關(guān)可以不予行政處罰。本案中，原告的行為確系違反了《中華人民共和國特種設施安全法》第三十二條第一款的規定，但被告某區市監局對原告系初次違法、所涉特定種類(lèi)設備數量較少以及原告在自用該叉車(chē)過(guò)程中也未造成實(shí)際危害后果等事實(shí)予以確認，且在被告某區市監局作出《特定種類(lèi)設備安全監察指令書(shū)》之后，原告也及時(shí)將涉案叉車(chē)進(jìn)行報廢處理，又購置了新的、經(jīng)登記檢驗合格的叉車(chē)并申請了特定種類(lèi)設備作業(yè)人員資格，消除了涉案叉車(chē)的安全隱患，符合對先前違法行為進(jìn)行及時(shí)糾正的情形。故原告的行為已滿(mǎn)足了“首違不罰”的三項條件，被告某區市監局可根據上述情形適用《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款的規定，對原告包裝公司不予行政處罰。
被告某區市監局通過(guò)前期的現場(chǎng)檢查、調查詢(xún)問(wèn)、指令改正等行為，其引導和促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)守法的目的已經(jīng)達到。故在這種情況下，被告某區市監局再對原告作出罰款3萬(wàn)元的處罰，無(wú)疑不僅加重了企業(yè)在疫情之下的經(jīng)營(yíng)負擔，同時(shí)也與社會(huì )大力倡導的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，支持中小企業(yè)發(fā)展的價(jià)值導向明顯不符，且有悖于《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的，故，法院不予支持。
被告某區市監局主張原告違法行為屬于安全生產(chǎn)領(lǐng)域，不在《山東省輕微違法行為不予處罰清單》之中，不應免除處罰。經(jīng)審查，法院認為，綜觀(guān)原告對糾正違法行為采取的多項補救措施，被告欲作出行政處罰的實(shí)際效果已經(jīng)實(shí)現。不罰清單雖未列明特定種類(lèi)設備輕微違法不予處罰的情形，但亦未將其排除在外，《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)規定，行政執法機關(guān)仍可以直接適用。因此，對其上述主張本院不予支持。當然，行政機關(guān)對相對人是否及時(shí)糾正違法情形應慎重研判，不能為了片面追求優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境導致公共利益受損，對拒不改正的，仍可依法依規作出行政處罰。不論是《中華人民共和國行政處罰法》的“首違不罰”規定，還是《山東省輕微違背法律規定的行為不予處罰清單》（2021年版），均體現了對初次輕微違背法律規定的行為的容錯糾錯機制，引導行政相對人及時(shí)自我改正，主動(dòng)消除、減輕社會(huì )危害后果。因此，行政機關(guān)在執法時(shí)采取的行政措施和手段應當必要、適當，做到寬嚴相濟、過(guò)罰相當，盡量采用對行為主體權益減損最小的方式實(shí)現法律目的，做到不僅讓執法有力度，也更有溫度。綜上，原告使用的涉案叉車(chē)未經(jīng)檢驗合格屬實(shí)，被告某區市監局在職權范圍內，作出被訴行政處罰的行為雖無(wú)不當之處，但未充分衡量違法情節和危害程度等因素，作出的處罰有違行政處罰過(guò)罰相當的原則，也不符合“首違不罰”的規定。
山東省萊西市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、第七十九條、《最高人民法院關(guān)于適用
一、撤銷(xiāo)被告某區市監局于2021年12月17日作出的《行政處罰決定書(shū)》。
二、撤銷(xiāo)被告某區人民政府于2022年5月15日作出的《行政復議決定書(shū)》。
某區市監局不服一審判決，提起上訴。山東省青島市中級人民法院同意一審法院意見(jiàn)。
山東省青島市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
本案主要涉及對《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款規定的“首違不罰”制度的理解和適用問(wèn)題。
《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條第一款規定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的”，行政機關(guān)可不予處罰。該條規定的“首違不罰”既是行政處罰法處罰與教育相結合原則的具體體現，同時(shí)也符合行政處罰的功能定位。即對于違法者，同時(shí)滿(mǎn)足初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正三個(gè)條件的，行政機關(guān)可以不予行政處罰，且不應以是否被列入“不罰清單”為前提條件。
根據規定，“首違不罰”的適用必須同時(shí)滿(mǎn)足三項條件：一是初次違法；二是危害后果輕微；三是違背法律規定的行為人及時(shí)改正。三者缺一不可。
“初次違法”顧名思義指的是第一次有某種違背法律規定的行為。初次違法應指當事人生來(lái)第一次實(shí)施該性質(zhì)的違背法律規定的行為，若為“首次”設定一定周期，則違法者周期外再犯將無(wú)需付出其他成本，這必然有違立法本意。如何來(lái)認定初次，具體在執法實(shí)踐中可通過(guò)詢(xún)問(wèn)當事人，并查詢(xún)國家企業(yè)信用信息公示系統以及執法辦案系統來(lái)確定。
關(guān)于“危害后果輕微”的判斷因素則相對具有主觀(guān)性，危害后果表現為違法活動(dòng)對法律的對抗性程度、對社會(huì )公共利益和第三人合法權益的損害程度。輕微則意味著(zhù)危害后果對法律的對抗性以及對公共利益和第三人權利的損害性較弱?！笆走`不罰”制度將危害后果輕微作為構成條件之一，為具體執法行為留有自由裁量余地的同時(shí)，也易形成權力尋租空間，引發(fā)公眾信任危機。因此，關(guān)于危害后果輕微的認定可通過(guò)引入客觀(guān)的評價(jià)要素，如違背法律規定的行為針對特定行為對象的，沒(méi)有造成或者造成較小的損失以及不利影響，當事人主動(dòng)賠償損害、消除影響，與特定對象達成和解的；違背法律規定的行為針對不特定行為對象的，沒(méi)有造成或者造成較輕的社會(huì )影響、沒(méi)有造成或者造成較小的損失以及不利影響，危害范圍較小，當事人積極主動(dòng)采取整改措施及時(shí)賠償損失、消除影響的。各行政執法領(lǐng)域也可根據實(shí)際情況及執法特點(diǎn)，綜合考慮危害程度較輕、危害范圍較小、危害后果易于消除或者減輕以及其他能夠反映危害后果輕微的因素作出認定。
關(guān)于“及時(shí)改正”的判斷標準有“及時(shí)”與“改正”兩個(gè)因素?！凹皶r(shí)”強調時(shí)效性，以違背法律規定的行為是否被發(fā)現及行政機關(guān)作出責令改正期限為時(shí)間節點(diǎn)可以劃分為：在行政機關(guān)發(fā)現違背法律規定的行為線(xiàn)索之前主動(dòng)改正；在行政機關(guān)發(fā)現違背法律規定的行為線(xiàn)索之后，責令改正之前主動(dòng)改正；在行政機關(guān)責令改正后按要求改正。從包容審慎執法理念以及行政處罰教育、引導功能的角度而言，及時(shí)改正應最遲在行政機關(guān)作出責令限期改正的期限內改正?！案恼钡某潭葢斒窍：蠊臀ｋU隱患，使之恢復到違背法律規定的行為發(fā)生之前的狀態(tài)，即未產(chǎn)生危害后果或者完全消除危害后果的程度。
《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條是作為規范行政處罰行為的法律規定，本案中，某區市監局主張其參照的《山東省市場(chǎng)監督管理行政處罰裁量基準（試行）》《山東省輕微違背法律規定的行為不予行政處罰和一般違背法律規定的行為減輕行政處罰事項清單》（2021年版）則是地方規范性文件，根據“上位法優(yōu)于下位法原則”，法律規定的效力顯然高于地方規范性文件的效力。在當事人符合“首違不罰”情形下，市場(chǎng)監管局以違背法律規定的行為不在清單之列予以抗辯顯然不能得到支持。
在具體執法實(shí)踐中，行政機關(guān)更依賴(lài)于上級機關(guān)制定的“不罰清單”，以所涉違背法律規定的行為是否被列入該清單為直接判斷依據。對此，行政處罰機關(guān)應在具體執法過(guò)程中精準把握“首違不罰”制度的適用條件，在防止隨意設定條件的限縮適用的同時(shí)，也可通過(guò)引入告知承諾制，對拒不改正的，仍可依法依規作出行政處罰。
原標題：《中國法院2024年度案例——“首違不罰”制度適用條件的分析與認定》
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